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关于美国政府公司的介绍


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美国现行法律制度和行政管理制度中没有“国有企业”的概念和统一定义,各级政府对商业行为干预较少,高度依赖市场化体系。美国公司的设立由各州制订法律实 施,联邦层面没有《公司法》,联邦仅有20多家类似“中央国有企业”的机构或公司,分别称为联邦政府公司 (FederalGovernment Corporation)和政府资助企业(GSE,Government- Sponsored Enterprises)。

二者最显著的差别在于:联邦政府公司是政府的一部分,员工属于联邦雇员,这类公司包括美国邮政署、进出口 银行等17家机构;而政府资助企业为私有企业,雇员工资由企业支出,这类公司包括房利美和房地美等5家公司。无论是联邦政府公司还是政府资助企业,它们仅在市场化方式不适宜或无效的情况下组建,同时与私营领域的公司竞争很少或根本不存在竞争。

一、美国联邦政府公司

美国的联邦政府公司是由国会单独通过法律成立的,这使得各个美国公司在法律结构、组织结构及公司治理结构上形式各异。《美国法典》第5编 (Title 5 103)将政府公司(Government Corporation)定义为“由美国政府拥有或控制的公司”;《1945年政府公司控制法案》(Government Corporation Control Act of 1945)则将政府公司界定为“政府拥有股份或全资拥有的美国公司”,但该法没有规定政府公司的组建程序,也没有说明政府公司的构成要件,只是在法律中列出了28家纳入管理的公司清单,这与各州的《公司法》差异巨大。

除《1945年政府公司控制法案》列出的公司清单外,美国也有其它的类似政府公司清单,但各清单因编制者对政府公司的定义不同而各异,其涵盖范围既包括美 国邮政(USPC)、联邦存款保险公司(FDIC)等大型企业,也包括财政部下辖的联邦融资银行(Federal Financing Bank)、司法部下辖的联邦监狱产业公司(FederalPrison Industries)等小型专业性公司。美国现有17家联邦政府公司,详见附件1。

美国联邦政府公司是国会为执行公共目标而成立的联邦政府机构,其主要任务是提供市场化导向的产品或服务,并实现自身收支平衡。《1945年政府公司控制法案》对 联邦政府公司的预算、审计、债务管理、吸储业务等进行了规定。由于提供商品和服务能给其带来收入,美国联邦政府公司不受行政管理部门的预算规定约束,但该法案 要求政府全资拥有的公司向总统提交“商业型预算”,总统评估修改后,提交国会批准并监督。美国行政管理部门不负责对联邦政府公司进行监督,参众两院也没有 统一的委员会负责监督所有联邦政府公司,各美国公司由其所属领域的专门委员会负责监督。

二、政府资助企业

美国政府资助企业的法律权力、组织结构和运作方式各有不同,由其当初成立的法律和相关许可所决定。但所有政府资助企业具有的共性是:属于私营部门拥有的金融机构、业务领域竞争较小、所有活动须限定在国会颁布的许可范围之内,此外,国会批准其成立本身即为其债务提供了一种隐性的联邦担保。

美国政府资助企业是特殊的盈利性金融实体,它们不是银行,不是信用合作社,也不是存贷款协会。除了农场信贷系统下的银行外,政府资助企业不直接借钱给公众。国会 建立政府资助企业是为了改善资本市场的效率,克服市场不完善,提供资本市场流动性,使资本从供应者轻松流入具有较高贷款需求的领域。

出于此目的,政府资助 企业发行资本股票和长期及短期债务契约、住房抵押贷款支持证券(MBS)、购买抵押贷款并置于其自身债券投资组合中,并对其提供的担保及其他服务收费。政 府赋予它们完全私有公司所不具备的一些收益及特权,另一方面,也限定了政府资助企业的业务活动范围,并要求它们支持某些特定的公共政策目标。

美国目前共有5家政府资助企业。其中三家为投资者所有,分别为联邦国民抵押贷款协会(即房利 美,Federal National Mortgage Association,Fannie Mae)、联邦住房贷款抵押公司(即房地 美,Federal Home Loan MortgageCorporation,Freddie Mac)和联邦农业按揭公司 (Federal Agricultural Mortgage Corporation,FarmerMac);另外两家为借款人合作所有,分别是联邦 家庭贷款银行系统(Federal Home Loan BankSystem)和农场信贷系统(Farm Credit System)。房利美和房地 美从2008年起受美国政府托管,二者约80%的股份在美政府手中,这两家政府资助企业实际上已不再按普通商业模式经营。

三、政府资助企业与联邦政府公司的区别

美国联邦政府公司属于美国政府内的专业行政机构(agency),而政府资助企业是政府执行机构(instrumentality),这一区别在法律和行政管理上都很重要,决定着联邦政府的控制方式。

按照《美国法典》第5编第一部分的定义,美国联邦政府公司所属的专业行政机构直接按联邦管理序列进行管理。因此,行政机构受《美国法典》中相关法律法规管理,除 非在其成立许可中有所豁免。与其他行政机构一样,联邦政府公司需由联邦任命其高级官员,通常还须参议院批准;同时还须遵守公务员法和联邦采购法,并接受联 邦预算管理及其他联邦直接管理的规定。

而政府资助企业所属的执行机构是私人拥有的机构,不受任何联邦管理雇员法律法规的约束,除非在其成立许可中言明,这也为其提供了运营上的额外灵活性。在成立 许可中,执行机构可以在政府权限之内被赋予有限特权,例如免除州和地方税等,但执行机构自己不可更改许可证约束的相关业务。

四、政府托管下的房利美与房地美

美国房利美和房地美(以下简称“两房”)是美国最大的两家政府资助企业,其商业模式也基本上就是美国政府资助企业的整体情况。

(一)“两房”的发展历史

美国房利美成立于1938年,是国会应对大萧条措施的一部分,当时属联邦机构。1954年,房利美重组为混合所有制公司,部分归政府所有。1968年,国会立法 要求政府销售其拥有的房利美股份,1970年,房利美转变为私人股东拥有的公司。房利美是世界上最大的非银行类金融机构,它对美国银行系统提供了巨额流动 性,其债券信誉和规模仅次于美国财政部发行的国债。

美国房地美成立于1970年,由《紧急住房金融法案》(Emergency Home Finance Act)授权成立,其创建目的是为了促进与房利美的竞争。1989年,房地美被私有化为股份公司。

(二)“两房”的商业模式

“两 房”拥有相同的商业模式:融资方面,由于市场认为“两房”具有联邦政府的隐性担保,所以他们可在市场发行具有极高信用评级的机构债进行融资;在投资角度, “两房”从贷款商(商业银行或其他存款性金融机构)那里购买住房抵押贷款债权,或者将其作为资产组合中的一部分,或者把债权打包后实施证券化,发行住房抵 押贷款支持证券(MBS)出售给美国及全球投资者。

美国房利美和房地美开展的业务是美国住房政策的重要组成部分,承担着相同的社会责任。“两房”的成立许可规定了五项目的:保持二级住宅抵押贷款市场的稳定性;对 资本市场做出“正确”反应;增加抵押贷款流动性,包括向中低收入家庭提供抵押贷款信贷;在美国全国推动抵押贷款信贷;以有序方式管理联邦拥有的抵押贷款投 资,尽力不对住宅抵押贷款市场产生负面影响,确保联邦政府损失最小。

为方便“两房”购买中低收入者的抵押贷款,国会立法规定,“两房”发行债务证券的利息免于支付州和地方所得税;在必要情况下,可享受财政部为每家公司拨付的 22.5亿美元信贷支持;无须在美国证券交易委员会对其证券进行注册;由FDIC担保的银行可对“两房”证券进行投资,且不受一般情况下对股份制公司投资 的限制。

除去这些利益,“两房”实际上获得的最大优惠是联邦政府提供的隐性担保,外界普遍认为它们不可能破产或违约,因为政府将永远为它们托底。这些因素 使得“两房”比其他竞争者融资成本更低,因此更具竞争力。多年来,美国住房抵押贷款二级市场形成的格局是,“两房”控制常规抵押贷款证券,其他私营机构主 攻41.7万美元以上的大额抵押贷款证券。“两房”是美国房地产市场的支柱,其担保或购买的房地产抵押贷款长期占美国房地产市场一半以上,次贷危机以来更 是达到80%以上。

“两房”在美国住房抵押贷款市场发挥了重要作用。通过向银行购买住房抵押贷款债权,释放银行的现金流,使银行能够再发放新的贷款,而贷款商资金流动加快使其资 金成本降低,进而也降低了抵押贷款利率,使全美借款买房用户尤其是中低收入借贷者受益。美国的住房拥有者比率从1990年的64%上升到2004年的最高 点69.2%,2014年3季度的住房拥有者比率为64.4%。

“两房”既担负着优化中低收入者住房条件的公共使命,又要为股东创造高利润,这种双重职能具有一定矛盾性。2003年,美联储一位研究人员指出,“两房”与政 府的紧密关系给其股东和购房者带来了价值1490亿美元的总补贴,但其中53%约790亿美元的收益归“两房”少数股东,而众多购房者享受到的实惠仅占 47%。

(三)“两房”被政府接管及股票退市

虽然在“两房”的投资组合中完全不含任何次级贷款,但随着次贷危机将信贷风险从次贷市场扩展至整个抵押贷款市场,“两房”从2007年起开始遭遇连续巨额亏损。美国政府迅速对“两房”施以援手,把原来的隐性担保完全显性化。

2008年 国会出台《住房与经济复苏法案》(HERA),成立了对“两房”新的独立监管机构联邦住房金融署(FHFA),并允许美国财政部购买“两房”债务。 2008年9月6日,FHFA将“两房”置于联邦托管状态,以避免住房金融市场崩溃及更大风险。FHFA表示,政府托管是为了保证公司金融基础稳健,如果 “两房”财务状况变得安全且具有偿付能力,则政府托管将会结束,“两房”将重由股东控制。

9月 7日,财政部与“两房”达成《优先股票购买协议》(PSPA),在两公司各购买1000亿美元的优先股。2009年5月,财政部将购买金额提高到2000 亿美元。目前,房利美和房地美可在各自2337亿美元和2118亿美元的累计融资限额内向财政部申请注资。截至2013年底,在PSPA项下,财政部共购 买了“两房”1874亿美元的优先股。 “两房”须在每季度末向财政部上交其全部利润作为股息,截至2014年三季度末,“两房”共向财政部支付了 2186亿美元的优先股股息。

此外,美国政府的救助行动还包括购买“两房”的抵押贷款支持证券(MBS)。截至2014年8月底,美联储和财政部持有的“两房”抵押贷款支持证券达到 1.55万亿美元,占“两房”资产总量的29%,是“两房”债券的最大持有人,其中美联储购买的“两房”MBS约为1.33万亿美元。

美国政府对“两房”的迅速救助,至少出于三点考虑:首先,由于“两房”在美国住房市场中的重要作用和公共责任,若让其自生自灭将损害美国的整个抵押贷款市场和房地产金融业;其次,“两房”牵扯面甚广,投资来源中不仅有美国国内商业银行和各类基金,还包括全球许多国家的央行,若对其置之不理,将为全球金融及经 济运行带来系统性灾难;第三,如果放任“两房”破产违约,将大大损害美国机构债的国际信誉,而美国政府不想让其产生蝴蝶效应。

由于“两房”股价长期低于1美元,FHFA宣布“两房”股票于2010年7月7日退市,退市后“两房”股票在场外市场继续交易。但另一方面,股票退市并未影 响“两房”的债券表现,美国政府仍将履行为“两房”注资、为其补充资本金的法律合约,“两房”的普通机构债券至今仍然保持着AAA的最高信用评级,而“两 房”的MBS由于具有“两房”的信用及抵押资金池的双重保证,更是不受影响。

(五)“两房”的地位恐难撼动

有国会议员批评财政部和美联储对“两房”的救助,认为这是用纳税人的钱补贴“两房”的股东与债权人。长期以来,关于“两房”地位与角色的争论从未停止,包括 如何改变“两房”的经营方式,甚至“两房”是否还应继续存在等。但鉴于其承担的社会公共角色,以及国会中各种经济、政治考量的博弈,“两房”在美国房地产 信贷市场中的地位恐怕很难撼动。

附件1:美国17家联邦政府公司

1.商品信贷公司(Commodity CreditCorporation),1933年在特拉华注册成立,1948年根据《1948年商品信贷公司法案》转 化为全资政府公司。主要职能是稳定、支持和保护国内农场的收入与农产品价格,同时协助维护大宗农产品的充足供应与有序流通。

2.进出口银行(Export-Import Bank),1934年成立,联邦出口信贷机构。

3.联邦作物保险公司(Federal CropInsurance Corporation),1938年成立,全资政府公司,由农业部风险管理局管理,主要负责为美国农场和农业企业提供联邦农作物保险项目。

4.联邦存款保险公司(Federal DepositInsurance Corporation),1933年根据《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass- Steagall Act)成立,为商业银行储蓄客户提供存款保险服务。目前为每家银行每个存款人普通帐户最高保险额为25万美元,个人退休账户最高保险 额为25万美元。

5.联邦融资银行(Federal Financing Bank),1973年成立,全资政府公司,由财政部负责监督,主要负责为联邦机构融资,以提供联邦政府融资效率,降低融资成本。

6.联邦监狱产业公司(Federal PrisonIndustries),全资政府公司,1934年成立,主要职能是为联邦监狱局囚犯提供有偿就业,并为其提供一定技能培训,生产的产品和服务主要为联邦政府使用,与私营企业竞争较小。

7.融资公司(Financing Corporation),1987年根据《竞争平等银行法案》 (Competitive EqualityBanking Act)成立,政府拥有部分股份,其唯一职责是处理联邦储蓄和贷款保险公司 (FederalSavings and Loan Insurance Corporation)的不良资产与债务,为其提供再融资。1991年以来, 发行新债的职能终止,现存债务将于2017-2019年到期。

8.政府国民抵押贷款协会(吉利美)(GovernmentNational Mortgage Association, Ginnie Mae),1968 年成立,政府全资公司,主要职责是购买银行发放的住房抵押贷款,设计出结构性产品的过手证券(Pass Through)后再打包出售,为房地产市场提供 流动性。吉利美与“两房”共同构成美国房地产市场的支柱。

9.国家铁路乘客运输公司(National RailroadPassenger Corporation,AMTRAK),根据1970年《铁路乘客服务法》(Rail Passenger Service Act of1970)成立,负责城市间铁路乘客运输。

10.海外私人投资公司(Overseas PrivateInvestment Corporation),根据1964年《对外援助法》成立,主要职责是协助美国对发展中国家进行私人投资,为投资者提供融资、贷款担保、政治风险保险等。

11.退休金收益担保公司(Pension BenefitGuaranty Corporation),根据1974年《员工退休收入安全法》 (Employee Retirement Income Security Act)成立,主要为企业的退休金计划提供担保,保证退休职工能获得预期的 退休金收益。

12.旧金山要塞信托(Presidio Trust of SanFrancisco),1996年成立,主要负责管理旧金山要塞公园所属的内陆部分。

13.重组融资公司(Resolution FundingCorporation),1989年根据《金融机构改革、复苏、执法法案》 (Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act)成立,主要负责为重组信 托公司(Resolution Trust Corporation)筹措资金。

14.圣劳伦斯航道发展公司(Saint LawrenceSeaway Development Corporation),政府全资,1954年成立,负责管理圣劳伦斯河出海的海路运输的安全与有效运转。

15.田纳西山谷管理局(Tennessee ValleyAuthority),1933年成立,主要负责田纳西山谷的发电、洪水控制、导航、土地管理。

16.美国邮政署(United States Postal Service,USPS)的历史最早可追溯至1775年,是少数在美国宪法中提及设立的机构,提 供邮政服务。1792年升格为邮政部,1971年,根据《邮政重组法案》(Postal Reorganization Act),邮政部撤销,成为今天 的邮政署。

17.威列斯火山口信托(Valles Caldera Trust),2000年成立,主要为了保护威列斯火山口国家保护区。

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